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实施惩罚性赔偿制度如何扬长避短


中国进口食品网2017-09-25 15:21:07中国医药报

  编者按

  近日,最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》,提出要“严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为”,这意味着“职业投诉举报人”的一些恶意投诉行为将被制约。而与“职业投诉举报人”息息相关的惩罚性赔偿制度,也再度引起社会关注。本文就惩罚性赔偿制度对食品安全监管发挥的作用进行分析梳理并提出积极建议,供交流参考。

  近日,广西南宁市中级人民法院审结一起网络购物合同纠纷二审案,一男子在网上买到不符合食品安全标准的食品获十倍赔偿。自2009年版《食品安全法》首次提出惩罚性赔偿制度后,主动对食品违法行为进行投诉举报的消费者越来越多。新修订《食品安全法》对惩罚性赔偿制度的内容增加了“损失三倍的赔偿金”和“赔偿的金额不足一千元的,为一千元”的条款。针对标签、说明书还作出了免赔规定,即“食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”。不可否认,惩罚性赔偿对食品安全监管起到了非常重要的促进作用,然而,随着“职业投诉举报人”队伍日渐庞大,惩罚性赔偿制度的弊端也显现出来。笔者从近两年来新修订《食品安全法》的实施情况分析,认为这一法律制度在制度实施的客观收效、对食品安全监管的影响等方面都存在正负收益。

  加大违法成本 实现社会共治

  惩罚性赔偿制度实施的客观收效正收益主要表现为:

  一是加大了部分食品安全违法行为的违法成本。食品安全问题屡禁不止的原因之一就在于一段时期内该领域的违法成本过低。随着市场经济的发展,部分市场主体受利益驱使,为追求经济利益而不择手段,生产假冒伪劣甚至有毒有害食品,严重侵害了消费者的生命健康权益,而在这种最恶劣侵权的场景下,按照一般的赔偿制度,消费者得到的赔偿数额不大,违法者为其违法行为付出的成本较低,对防止违法行为再次发生效果并不明显。而惩罚性赔偿制度可以通过提高赔偿额度,挤压生产者和经营者的非法牟利空间,使其不仅难获收益,还要为违法行为付出惨痛代价,可以有效增加违法成本,减少食品安全事故发生,同时回应社会各界关于加大食品安全违法成本的要求。

  二是在一定程度上促进行政监管执法水平提高。惩罚性赔偿制度的建立具有私人获得超额利益的可能,在利益的鼓励和驱动下,存在更多人监督食品安全领域违法行为的预期。更多消费者的监督可以形成多元社会力量参与的食品安全社会共治格局,从而促进行政监管机关执法的有效性、高效性。

  趋利目的明显 初衷未能实现

  惩罚性赔偿制度实施的客观收效负收益主要表现为:

  首先,吸引消费者积极参与食品安全监管的目的并未实现。惩罚性赔偿制度的出台曾一度掀起消费者举报食品违法行为的热潮,但是近年来,在相关部门的投诉举报受理工作中,发现了一类与普通举报人举报目的、方式、方法都迥异的“职业举报人”,他们通过投诉举报,提供线索,以期牟利。这种现象的存在亦有利弊。其利在于,“职业举报人”的存在有助于增强“打假”效果,促进食品生产经营企业行为规范,推进行政监管部门执法工作;弊端在于,举报人越发呈现出趋利性特点,一部分人为了获得回报而吹毛求疵的做法使得行政成本剧增,大量监管资源被滥用。尤其是他们并不真正站在消费者的立场,反而希望出现更多的食品安全问题,以便其举报获利。

  其次,近年来惩罚性赔偿聚焦于“标签”问题,对风险度更高的质量安全问题关注甚少。实践中,由于检验程序复杂、检测费用较高,消费者不愿自行对风险度较高的食品进行检验。而食品标签上的信息直观、清晰,消费者可以快速判断是否存在瑕疵,因而可以快速得到赔偿,故消费者对食品安全的监督多集中在风险较小的“标签”问题中,对维护食品安全并无较大促进。

  鼓励公众参与 违法线索增加

  对食品安全监管影响的正收益主要为:

  一是促进执法水平提高。一方面,该制度的引用和推广起到了鼓励个人诉讼的作用,公众主动发现问题,在一定程度上弥补了行政机关信息发现能力的不足,有效节约了宝贵的行政执法资源,提高行政执法效率;另一方面,个人基于利益提起诉讼的行为,促使原本没有动力学习食品安全相关知识的消费者逐渐熟悉掌握了食品安全科学和法律知识,对行政执法的监督力度不断加大。

  二是“标签”类违法行为逐步减少。如前所述,食品安全违法案件中,“标签”违法类最易被发现,也是被“职业举报人”投诉举报最多的事项之一。近年来,标签类违法案件线索大幅增加,这也督促企业的标签违法行为逐步减少。

  消耗监管力量 法条理解偏差

  对食品安全监管影响的负收益主要为:

  一是调解诉求弱化行政监管。惩罚性赔偿制度建立后,违法经营者对惩罚性条款往往存在抵触情绪,不情愿主动赔偿消费者损失,消费者常常需要通过诉讼的方式维权。由于诉讼时间成本较高、手续复杂,而消费者协会调解的维权成本较低,程序较为简单,更有利于获得赔偿。因此,消费者向行政部门、消协投诉的案件明显增多。这在一定程度上加剧了行政执法的被动性和滞后性,弱化了行政监管。

  二是对惩罚性赔偿的法定前提“不符合食品安全标准”的不同理解导致大量问题出现。首先,食品安全标准仍不完备。惩罚性赔偿适用的客观要件是食品生产经营者有生产或经营“不符合食品安全标准”食品的行为。因此,完善的食品安全标准是惩罚性赔偿适用的前提。但目前我国食品安全标准仍有缺漏。其次,对“食品安全标准”认识不清。例如:将“不符合食品安全标准”的外延扩大化,认为违法行为即是“不符合食品安全标准”行为;将食品安全企业标准或国家部委的规范性文件视为“食品安全标准”等。第三,惩罚性赔偿制度与“调解”的叠加为“寻租”违法违纪行为提供了可能性。具体可能表现为,执法人员以“调解”为途径,串通“职业举报人”,与被举报的生产经营者进行协商,以行政处罚为条件,使其接受等于或低于“十倍赔偿”的赔偿数额。这种可能性不仅玷污了法律的公平公正,还误导了经营者,使其产生投机心理。不仅不能威慑不法行为人,发挥教育大众、以儆效尤的功效,还与维护消费者合法权利的目的背道而驰,严重伤害了执法部门的公正与威严。

  公式

  尽快明确“食品安全标准”的法定概念、范围和作用。

  食品安全标准是判断能否适用惩罚性赔偿制度的法定依据。首先,应尽快通过法律解释、标准制定部门的行政解释等方式明确“食品安全标准”的法定概念,并保持食品安全标准的内在一致性;其次,进一步明确食品安全标准概念的范围。新修订《食品安全法》规定了食品安全标准应当包括的具体内容,但并未清晰明确地表达“强制性”是指法律和行政强制力的本质特征。因此,应有针对性地完善这方面的食品安全标准范围。

  明确食品安全监管部门的“非调解”职责,消除“以调代罚”甚至共同“寻租”的问题。

  行政调解制度的作用不言而喻,但是应当“科学界定范围”。对不适合行政调解的民事纠纷进行排除。惩罚性赔偿类纠纷即属此类。如果只是一味通过行政权调解了结此类纠纷,必将造成一些负面影响:一则可能违背当事人的真实意愿;二则可能会引发公权力过分干预民事活动,引起权力寻租。惩罚性赔偿本质上是一种私主体间的民事赔偿,因此应更多强调私主体间的自愿、平等解决,公权力的过分干预可能会打破这种平衡。惩罚性赔偿制度的目的在于通过高额的赔偿来倒逼食品生产经营者重视食品安全,从而更好地维护消费者的权益。如果过分依赖于行政调解则会影响这一制度功能和目的的实现。

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